El mes de octubre del 2022 ha sido trascendental en la contribución para solventar la deuda histórica que la sociedad en general, y la institucionalidad en específico, tienen con el campo colombiano. En un tiempo récord se han realizado dos de los ocho debates que exige la reforma constitucional con el fin de crear la Jurisdicción Agraria y Rural, instancia que se encargará de recoger la dispersión jurisdiccional y administrativa que se presenta cuando de resolver los conflictos relacionados con la tierra se trata.
Por: Gabriel Becerra
El Proyecto de Acto Legislativo 173 de 2022, del cual fuimos designados coordinadores ponentes junto con la representante Delcy Isaza Buenaventura, es por medio del cual se realizará una modificación a la Constitución Política de Colombia, teniendo como principal objetivo la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural. Adicionalmente, el proyecto se encarga de señalar la forma en que se escogerán los primeros magistrados de la Corte Agraria y Rural (por una única vez), siendo el pleno del Congreso de la República quien tendrá esta misión, sobre la base de una lista de elegibles enviada por el Consejo Superior de la Judicatura que se nutrirá de una convocatoria pública. Asimismo, señala cuales serán las funciones de la Corte Agraria y Rural, donde se ubican entre otras, la de ser Tribunal Supremo y órgano de cierre de la Jurisdicción Agraria y Rural, revisar las decisiones judiciales que profieran las autoridades de dicha jurisdicción y dirimir los conflictos de competencia que se presenten, funciones que deberán ejercerse con la garantía del enfoque de género y del derecho a las mujeres al acceso efectivo a la justicia, así como la garantía del enfoque diferencial territorial, étnico y de víctimas. Esta Jurisdicción requerirá la expedición de una Ley Estatutaria que detalle el funcionamiento, estructura y temáticas específicas sobre las cuales se ejercerá la función judicial.
Así las cosas, en este artículo se expondrá un panorama sobre algunas de las principales problemáticas de la ruralidad, el marco normativo histórico y actual que tramita la conflictividad en el campo, el panorama del Acuerdo Final de Paz y de la Corte Constitucional sobre la materia y un aporte sobre la necesidad de esta jurisdicción en relación con los temas que consideramos debe tramitar. La intención es promover la más amplia discusión que aporte a la creación de una Jurisdicción que atenderá las necesidades de todos los sujetos del campo y con ello apoyar la construcción de la tan anhelada Paz Total.
Conflictividad en el campo colombiano: algunas problemáticas relevantes
Según cifras del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) el 99,6% del territorio colombiano está compuesto por zonas rurales, es decir un aproximado de 101,2 millones de hectáreas[1] se pintan de verde en nuestro país. Es precisamente en esta basta extensión territorial sobre la cual se ciernen las problemáticas más profundas y estructurales que dieron vía a un conflicto social y armado abigarrado ligado, entre otras causas, a la disputa por la propiedad, uso, tenencia, ocupación y posesión de la tierra, en el cual el descuido estatal y la dispersión normativa e institucional han sido las constantes.
Colombia es el país con mayor concentración en la tenencia de la tierra, ubicándose por encima de Perú (77%), Chile (74%), Paraguay (71%), Bolivia (66%), México (56%), Guatemala (48%), Brasil (44%), Venezuela (40%), entre otros. El promedio en la región es de 52%, pero en nuestro país el 1% de los propietarios tienen en su poder el 81% de la tierra colombiana[2]. Adicionalmente, el uso de la tierra ha sido problemático pues, de las 111.5 hectáreas censadas en el 2016, el 38,6% tiene uso agropecuario (43 millones de hectáreas), pero el 80% (34,4 millones de hectáreas) está dedicado a la ganadería y solo el 20% (8,6 millones de hectáreas) a la producción agrícola, en un país donde lo deseable sería destinar por lo menos 13 millones de hectáreas para la agricultura[3]. Ahora bien, de los 8,6 millones de hectáreas sembradas en el país, el 35,4% están dedicadas a cultivos agroindustriales, explicando ello la razón por la cual el país debe importar alimentos para satisfacer la demanda interna[4].
El narcotráfico ha generado procesos de colonización con cultivos de uso ilícito y compras ilegales de tierras, alternando y reconfigurando la estructura rural, lo cual creó lógicas violentas. En regiones dominadas por actores armados ilegales se ha generado un número significativo de víctimas, siendo el más afectado el campesino colombiano que representa el 28,4% de la población nacional, es decir, 12.929.834 personas en el año 2020[5].
En síntesis, los principales conflictos rurales[6], sin que sean los únicos son: concentración de la tierra de mejores características en pocas manos, conflictos entre poseedores campesinos y propietarios formales, ineficaces marcos políticos y legales destinados a la regulación de la función social de la propiedad, impacto de las organizaciones ilegales en el control de territorios, impacto del narcotráfico en la configuración de mercados ilegales, impacto de los grupos armados ilegales, impacto negativo de los megaproyectos ganaderos y forestales (plantaciones de palma), impacto de los megaproyectos energéticos y mineros, ubicaciones geopolítica y socioeconómica de las tierras en el conflicto, escasa o nula presencia del Estado en los territorios, elevados índices de pobreza y necesidades básicas insatisfechas que incentiva la venta de tierras por debajo de los precios del mercado.
Marco normativo histórico y actual: dispersión jurisdiccional y dificultad en el acceso a la justicia.
A este preocupante panorama, se suma la debilidad institucional y la dispersión jurisdiccional que hace que los actores del campo colombiano difícilmente encuentren soluciones a sus problemas por la vía judicial, acudiendo principalmente a la solución de sus problemas por vías de hecho, ilegales o poco efectivas para resolver de fondo.
Ante la conflictividad imperante en el año 1936 se expidió la Ley 200 a través de la cual se estableció la independencia del derecho agrario del derecho civil, mediante la creación de jueces de tierras[7]. En el año 1943 se suprimieron los jueces agrarios y se otorgaron sus competencias a los jueces civiles. Posteriormente en 1957 dichos asuntos fueron asignados competencialmente a los jueces laborales[8]. En el año 1964 se retornó la competencia para dirimir los conflictos agrarios a los jueces civiles del circuito[9]. Posteriormente la ley 30 de 1987 facultó al Gobierno Nacional para reformar la justicia, dándole vía libre a la creación de una jurisdicción agraria. Lo anterior se materializó en el decreto 2303 de 1989 por medio del cual se creó y estructuró dicha jurisdicción. No obstante, sin darle un tiempo prudente para su desenvolvimiento, en el año 1996 se estableció que los juzgados agrarios serían parte de la jurisdicción ordinaria, pero se suspendió su funcionamiento. Por último, el Código General del Proceso derogó el Decreto 2303 de 1989, manteniendo referencias marginales a procesos agrarios y derechos del campesinado como extremo débil de la relación en el campo[10].
En la actualidad subsisten rezagos de toda esta normativa que se expresan en la gran dificultad de acceso a la administración de justicia por parte de los actores del campo. La línea que divide los procesos de corte privado, público e incluso laboral es difusa, con lo cual no hay una vía certera para acudir a la resolución de conflictos a través de una instancia judicial. Si bien el porcentaje de personas que enfrentaron al menos un conflicto, problema o desacuerdo a nivel nacional (17,1%) es mayor en las zonas rurales (11,7%), la tasa de denuncia en las zonas rurales (27,6%) es de 3 puntos porcentuales menor que a nivel nacional (30,2%)[11]. Ahora bien, téngase en cuenta que según cifras del DANE el 81,2% de los municipios PDET no cuenta siquiera con un Centro de Conciliación[12] y el 74,4% no cuenta con Casas de Justicia o Centros de Convivencia Ciudadana[13]. Con relación a los mecanismos para resolver los conflictos sobre la tierra el 43,7% acudió a una institución, autoridad o persona particular, y el 31,2% reportó no haber hecho nada[14]. Y de las que reportaron haber tenido problemas de este tipo, menos de un tercio (31,2%) indicó que se solucionó[15].
Acuerdo Final de Paz y exhorto de la Corte Constitucional
Sobre la base del reconocimiento de que una de las causas del conflicto social y armado en Colombia fue la disputa por la tierra, la inequidad en la ruralidad, la concentración de la tierra y los usos indebidos de esta, el Acuerdo Final de Paz, que surgió del diálogo entre la guerrilla de las FARC-EP y el Estado colombiano, señaló la necesidad de la creación de una jurisdicción agraria (Punto 1.1.8) como un mecanismo para resolver los conflictos relacionados con los derechos de tenencia y uso de la tierra, y en general con la finalidad de promover la regularización de la propiedad en el campo.
Se estableció que dicha Jurisdicción debe contar con una adecuada cobertura, con énfasis en las zonas priorizadas y con mecanismos que garanticen un acceso a la justicia ágil y oportuno para la población rural en situación de pobreza, haciendo especial énfasis en la mujer rural y la protección de sus derechos.
De la mano de lo anterior, la Corte Constitucional constató el grave incumplimiento al Régimen Especial de Baldíos y el deber del Estado para promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los campesinos. El Tribunal Constitucional a través del Comunicado 026 del 18 de agosto de 2022 expresó la necesidad de fortalecer las políticas estructurales del sector agrario y especialmente el cumplimiento del Acuerdo Final de Paz. En ese sentido, se destaca la necesidad de la creación de una jurisdicción agraria que tramite la conflictividad en el campo, asunto que no fue promovido a lo largo de los cuatro años del gobierno Duque.
Necesidad de crear la Jurisdicción Agraria y Rural: conflictos por resolver y temas a tratar
En la actualidad los conflictos que mayor recurrencia tienen en torno a lo agrario y rural son los procesos entre particulares relativos a tenencia de bienes de vocación agropecuaria y las relaciones de producción, los procesos reivindicatorios, posesorios, de pertenencia, divisorios, de deslinde, de expropiación, de servidumbre, sobre la compraventa, arrendamiento, aparcería, o la ocupación de hecho, lo cual es un claro ejemplo de la necesidad de la creación de una Jurisdicción Agraria y Rural.
Esta jurisdicción, si bien se encuentra en una etapa inicial de creación, deberá ser regulada mediante una ley estatutaria que decante de manera detallada y específica los asuntos que conocerá, dentro de los cuales se destacan los conflictos originados en las relaciones de naturaleza agraria especialmente los que se derivan de la propiedad, la posesión, el uso, la ocupación y la atenencia de predios rurales y que ostentan una relación con la producción agropecuaria. Adicionalmente, por ser inescindible, dicha jurisdicción deberá tener en cuenta el régimen de protección de los recursos naturales sobre la base de la función social y ecológica de la propiedad, así como la especial protección constitucional que ostenta la producción de alimentos.
Ahora bien, vale la pena manifestar que uno de los puntos álgidos del debate es el de la dimensión ambiental que debe contener esta Jurisdicción. En nuestra perspectiva, construida y nutrida por la Mesa Técnica Ambiental del PAL 173 de 2022 convocada para escuchar expertos, se considera que la actividad en el campo es inescindible del los recursos naturales como el agua, la fauna y la flora, por lo tanto no se puede escindir de tajo la conflictividad ambiental que se pueda presentar, no obstante, en este momento sería desproporcionado somete el desarrollo de la justicia agraria al debate de la justicia ambiental, cuyos alcances superan hoy el escenario de la relaciones de producción, tenencia y uso de la tierra. Una Jurisdicción nueva que pretende la resolución de conflictos de base, se desbordaría si además debiese ser quien resuelva lo relacionado con, por ejemplo, licencias ambientales de los mega proyectos de infraestructura o explotación de multinacionales, cuya dimensión e impacto subordinaría los conflictos agrarios generando el mismo efecto: la no atención de los problemas de los sujetos del campo.
En síntesis, esta Jurisdicción deberá materializar el mandato de garantía de acceso a la justicia de los sujetos del campo desde una perspectiva acorde con la realidad de las relaciones en el mundo rural. Deberán primar los procesos ágiles, eficientes y expeditos, desde lógicas territoriales y comunitarias, bajo el reconocimiento de la particularidad de cada parte. Su efecto a corto plazo debe ser la satisfacción del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia por parte de los actores del campo, y con ello a mediano y largo plazo aportando a generar una confianza y una garantía para que sea la vía judicial la que resuelva la conflictividad, desincentivando el trámite de disputas por vías de hecho.
Es por esta razón que consideramos que no se trata de un proyecto aislado o innecesario, por el contrario, se trata de una solución radical a los problemas que se presentan en el 99,6% de la superficie colombiana. La Jurisdicción es una herramienta que, combinada con una política de seguridad humana, de equidad y de promoción de mejoramiento de las condiciones de vida de los colombianos, permitirá avanzar en la construcción de un país en paz, y con ello de una sociedad mucho más robusta y democrática que logre que de manera colectiva superemos siglos de inequidad, injusticias y violencia. La construcción de la paz requiere medidas robustas y estructurales y la Jurisdicción Agraria y Rural es una de ellas.
- Tan solo el 0,3 por ciento de todo el territorio colombiano corresponde a áreas urbanas: IGAC | Instituto Geográfico Agustín Codazzi ↑
- OXFAM (2017) Radiografía de la desigualdad. https://oi-files-d8-prod.s3.eu-west2.amazonaws.com/s3fs-public/file_attachments/radiografia_de_la_desigualdad.pdf ↑
- OXFAM (2017) Radiografía de la desigualdad. https://oi-files-d8-prod.s3.eu-west2.amazonaws.com/s3fs-public/file_attachments/radiografia_de_la_desigualdad.pdf ↑
- Ibidem ↑
- Informe Final, Colombia Adentro, El campesinado y la guerra. Comisión de la Verdad (2022) https://www.comisiondelaverdad.co/colombia-adentro-1 ↑
- Nuñez, Rober Alexis. (2021) El problema de la tierra rural en Colombia: desplazamiento y empobrecimiento de lasvictimas.https://www.researchgate.net/publication/350627564_El_problema_de_la_tierra_rural_en_Colombia_desplazamiento_y_empobrecimiento_de_las_victimas. ↑
- Natalia Ruiz Morato y José Martínez, “Estudio comparado de la justicia agraria alemana y colombiana” Revistas Uniandes. 2022 ↑
- Decreto extraordinario 291 de 1957 “por el cual se dictan normas procedimentales sobre problemas relativos a predios rurales” Art. 22 salvo controversias sobre propiedad y posesión de predio rurales. ↑
- Decreto 1819 de 1964 “Por el cual se modifican y adicionan los Decretos 528 y 1358 de 1964 y se dictan otras disposiciones” ↑
- “ARTÍCULO 281. PARÁGRAFO 2º. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado, aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas. ↑
- DANE, 2020. Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (ECSC). Información 2020 con período de referencia 2019 ↑
- Elaboración propia de autores de PAL 173 D de 2022 a partir de respuesta a derecho de petición de Ministerio de Justicia y del Derecho. ↑
- DANE, 2020. Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (ECSC). Información 2020 con período de referencia 2019 ↑
- DANE, 2020. Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (ECSC). Información 2020 con período de referencia 2019. ↑
- DANE, 2020. Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (ECSC). Información 2020 con período de referencia 2019. ↑
Fuente: Cuarto de Hora
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Fuente: Partido Comunista Colombiano